在综合保税区打造服务境内外的区域性加工服务枢纽，是盘活综保区产能、联动国内产业链的重要发展方向。但长期以来，国内各海关对综保区内企业承接区外委托加工业务的监管口径、执行标准并不统一，存在明显的地区执法差异。即便业内公认“区内企业不使用保税料件、成品全数返回区外”属于纯内贸加工场景，部分地区要求货物进出区强制申领许可证件，部分地区执行宽松豁免政策，监管边界模糊、执行尺度不一。监管差异化导致企业合规判断困难、业务布局犹豫、办证成本不可控，多数企业难以适配各地监管规则，严重制约综保区加工业务规模化、常态化发展。行业痛点凸显：如何破除各地监管壁垒、统一执法标准、打通区内外产业通道，合规搭建高效的区域一体化加工服务枢纽？

一、破除区内外加工制造协同核心堵点

（一）政策突破

此前《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》（海关总署256号令，2022年施行）明确，综保区与境内区外之间流转的货物，凡属于许可证件管理范畴，收发货相关企业均需依规申领对应许可证件。

2026年4月14日，国务院办公厅转发海关总署《关于促进综合保税区扩能提质的若干措施》（国办函〔2026〕40号），其中第十五条优化委托加工监管明确规定：综合保税区内加工制造企业承接区外企业委托加工业务，未使用保税料件且加工成品全部返回区外的，对应料件与制成品进出区环节可免予申领许可证件。

40号文新规精准聚焦纯内贸非保税委托加工场景，专门划定政策豁免范围，直接取消该类业务进出区许可证件要求，正式确立区内承接区外委托加工“双向免证进出”监管模式。该政策落地后，彻底简化货物流转通关手续，打破以往区内外产业业态割裂格局，为综保区闲置加工产能对接国内全产业链搭建便捷通道。

笔者认为，本次新政出台，实现该类业务全国统一法定免证管理，完成行业规则实质性变革。

（二）政策适用条件

同时满足以下全部条件，即可享受进出区免申领许可证件政策：

1.业务主体。综保区内加工企业承接境内区外企业委托开展加工生产。

2.物料要求。加工全程不耗用区内保税料件，仅使用非保税料件。

3.成品流向。所有加工制成品全部运回境内区外市场。

（三）界定说明

1.若委托加工业务涉及耗用区内保税料件，仍严格依照海关总署2019年第28号公告执行，区内企业需提前向主管海关报备，且仅对加工增值部分计征税款；

2.本次豁免的许可证件，涵盖各类进出口法定监管证件，包含自动进口许可证（机电产品、钢材、原油、有色金属、废纸等品类）、出口许可证（稀土、钨品、成品油、煤炭、特色农产品等）。

二、区内委托加工业务规范

依据海关总署2019年第28号公告定义，委托加工指区内企业依托监管期内免税进口生产设备，接受区外企业委托，对区外入区货物开展加工生产，完工成品运回境内区外，企业仅收取加工服务费并按规定向海关缴税的经营模式。

（一）委托加工业务准入条件

1.企业信用。海关企业信用等级为一般信用及以上；

2.仓储管理。具备配套生产场地与生产设备，实现委托加工货物与区内保税货物分区存放、分类管控；

3.账册管理。单独设立委托加工专用电子账册，独立核算业务数据；

4.业务红线。无特殊审批许可前提下，不得开展禁限类货物委托加工。

（二）核心业务通关流程

业务整体分为料件入区、账册核销、成品出区三大核心环节：

1.料件入区。加工主料件由区外企业自主提供；如需搭配使用保税料件，必须提前向海关报备。非保税料件由境内（区外）入区，区外企业申报监管方式1427（出料加工），运输方式填报Y（综合保税区）；区内企业申报监管方式5000（料件进出区），运输方式填报9（其他）；

2.账册管控。在金关二期特殊监管区域管理系统内开立委托加工专用加工账册，最长核销周期不得超过1年；

3.成品出区。加工成品全数回流区外，区外企业申报监管方式1427，区内企业申报5100（成品进出区），加工成品与加工增值费用分开分项申报。

（三）征税与副产品处置规则

1.计税标准。仅针对加工增值费用（加工服务费+耗用保税料件成本）征税，区外企业自备非保税料件不计征税费；

2.废料处置。加工产生的边角料、残次品、废品原则上运回区外处置，属于固体废物品类的，严格遵照生态环保相关法规合规处理；

3.产能盘活。区内企业可充分利用监管年限内免税进口设备开展委托加工，有效盘活存量固定资产，降低企业生产投入成本。

三、委托加工与综保区多元保税业态融合发展

委托加工是综保区联动国内实体经济的核心纽带，可与园区各类保税创新业务深度融合，构建“保税+产业服务”一体化生态体系，最大化释放政策叠加红利。

（一）联动保税维修业务

区内企业依托委托加工积累的生产技术与供应链资源，同步拓展同品类产品保税维修、再制造业务，打造委托加工+保税维修一体化服务模式。加工环节产生的残次品、不合格半成品，可直接在区内完成维修整改与二次加工，延长产品使用周期，提升资源综合利用率。

（二）联动保税研发业务

依托委托加工盘活的闲置生产产能，向半导体、生物医药、新能源、高端装备等高附加值领域延伸，搭建保税研发+中试生产+批量制造全链条服务平台。区外企业可依托综保区保税研发政策与高端生产设备，将研发样品交由区内企业完成小批量中试，技术定型后直接落地规模化生产，产品可灵活适配出口外销与国内内销两大市场。

（三）联动便捷通关监管模式

1.结合分送集报模式。针对小批量、多频次、短交期的委托加工订单，实行先放行出货、周期集中报关模式，兼顾货物流转时效与通关便捷性，大幅降低高频次通关带来的人力与时间成本；

2.结合仓储货物按状态分类监管。园区仓库可同步存放保税货物与非保税委托加工料件，无需单独增设区外专用仓储场地，实现仓储资源一体化调配，方便企业灵活切换出口保税订单与国内委托加工订单。

（四）联动创新检验监管机制

借鉴多地海关委内加工“合格保证+合规验证+质量追溯”成熟监管模式，在企业落实质量体系管控的前提下，简化产品出区抽样检测流程，仅对强制性认证资质、产品标识进行核验，同步搭建产品质量追溯数据库，实现高效监管与快速放行并行。

此外，委托加工免证政策可与40号文差异化合格评定、出口产品转内销两大新政深度叠加，形成免证通关+简化检测+认证采信全链条政策组合。从非保税料件入区、园区加工生产，到成品快速出区内销，全流程压缩制度性壁垒，真正实现综保区加工产能与国内消费市场、实体产业高效精准对接。

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熊 斌，天地纵横高级合伙人、香港新型国际贸易中心董事长、IBC国际易货中心董事，浙江大学CAD&CG国家重点实验室博士、中国人民大学海关与外汇法律研究所研究员、首届国际贸易服务博览会组委会执行主席、粤港澳大湾区AEO企业发展大会执行主席、中国报关协会智库专家、广东进出口商会高级顾问、深圳市进出口商会专家顾问、广东深圳报关协会副会长，出版专著10余部，担任多地政府招商顾问。带领团队，为100多个产业园区（海南自贸港、自贸试验区、综保区、保税监管场所、跨境电商综试区等）提供专业服务；带领团队服务超过1万家外贸优质企业，辅导700多家企业通过海关AEO高级认证。
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