综保区长期以来重封闭监管、轻人本服务，重单一产业、轻园城联动的发展模式，弊端正集中暴露。近年来，国家层面陆续出台政策，放开生产性配套限制、简化物资通行流程、明确推动产城融合，其核心绝非简单为园区增设商铺、食堂，而是对综保区发展逻辑的系统性优化。产城融合也不是锦上添花的附加选项，而是综合保税区突破发展瓶颈、维系产业活力、实现行稳致远的必答题。

一、综保区的“孤岛困局”

综保区“孤岛化”格局的形成，是多重历史因素叠加的结果，其影响也早已超出生活便利范畴，逐步渗透到产业发展、营商环境、人才集聚等核心领域。

从空间规划来看，早期综保区选址优先考虑通关效率、物流集散等产业要素，大多布局在城市郊区、临港偏远地带，远离主城区。规划设计以生产、仓储、通关设施为绝对主体，基本忽略生活、居住、公共服务等城市功能，从地理层面将园区与城区切割开来，形成“园区主管生产、城市承载生活”的格局。两者功能不互补、资源不共享，天然埋下孤岛隐患。

从监管规则来看，长期以来严格的封闭管理要求，构筑起无形的制度围墙。过往规则明确限制综保区内建设商业性生活消费设施，除值守人员外禁止人员居住，食堂、便利店、活动中心等基础配套处于缺位状态。同时，基建物资、办公用品、劳保用品、生活消费品等非报关货物，也曾长期参照保税货物管理，通关流程复杂、卡口等待时间久，既增加了企业日常运营成本，也给员工生活带来极大不便。刚性监管规则在保障保税业务安全的同时，也压缩了园区综合服务的发展空间。

从发展循环来看，园城割裂最终形成负面循环。配套不足、生活不便导致人才吸引力持续走低，人员流动性居高不下；用工不稳定进一步影响企业生产经营与长期投资信心，优质项目引进难度加大；单一的产业形态、薄弱的营商环境，又让园区难以融入区域经济整体布局。一座脱离城市体系的产业园区，失去了人力支撑、服务支撑与资源支撑，发展活力必然逐步衰减。

二、政策持续优化

针对综保区暴露的各类问题，国家自2019年起陆续出台配套政策，不断优化监管方式、放宽配套限制，国办函〔2026〕40号文再次明确提升配套服务、推动产城融合的要求。

政策第一大方向，是为生产性配套与非报关物资“松绑”。允许各地综保区按需建设食堂、停车场、充电桩、员工活动中心等生产性配套设施，同时对基建物资、办公用品、生活消费品等非报关货物实行分类管理，开辟专用通道、简化申报手续。这一调整的核心，是平衡海关监管安全与园区运行效率。需要正视的是，2023年相关改革方案出台后，部分地区出现政策落地滞后、执行不到位的问题，根源在于监管思维固化、部门协同不畅。40号文再次确认并深化相关要求，意在倒逼各地打破惯性思维，真正把便利化措施落到实处。

政策第二大方向，是旗帜鲜明推进产城融合。这一导向直指“孤岛困境”的核心：产业因人才而兴盛，人才因城市服务而安居。任何产业园区都不能脱离城市独立存在，综保区也不例外。单纯追求生产功能最大化，忽视人居需求与城市联动，可能会让产业成为无源之水。推动园区与周边城区在交通、居住、商业、公共服务上打通壁垒，本质是重构“产业—人—城市”的共生关系，通过优化整体营商环境，让企业留得住、员工安得心。

三、试点实践

近年来，全国不少综保区率先开展配套升级与产城融合探索，形成了可参考的实践路径，但必须清醒认识到：各地试点模式依托自身独特条件形成，存在明确的适用边界，无法被所有综保区简单复制。

成都高新综保区依托超十万从业人员与头部电子信息产业集群的体量优势，利用园区闲置边角空间引入餐饮、零售、休闲业态，同步搭建数字化管理平台实现配套物资高效流转。其配套体系的成熟，建立在庞大人口基数与雄厚产业基础之上；新郑综保区以系统化制度建设为抓手，建立“一次申报、一次验核、一次通行”的工作机制，，实现配套设施规范化管理与物资快速通行，依托高密度便民网点、定制通勤线路打造5分钟生活圈，核心优势在于海关、园区、运营方三方高效协同；天津港综保区则借力百亿级城市更新项目，盘活老旧仓储、厂房等存量资产，将产业研发、办公、住宿、商业一体化规划，走“存量改造+功能复合”的路线，离不开大额资金投入与城市更新政策加持。

反观全国大量中小型综保区，普遍存在区位偏远、产业体量小、从业人员规模有限、财政实力薄弱等问题。如果盲目照搬头部园区的配套布局、业态引入模式，极易出现商铺闲置、设施空置、运营亏损等问题。各地可借鉴的是制度先行、数字化监管、多元主体运营等共性思路，而非照搬硬件设施与业态布局，必须结合自身产业特点、人口规模、区位条件因地制宜。

四、产城融合的实施路径

结合综保区运行实际，推进产城融合需要直面难点、精准施策，从管理、空间、运营、品质四个维度稳步推进。

首先，建立规范化管理体系，破解“放管失衡”难题。配套放开不等于监管缺位，长期封闭管理形成的思维定式，让不少地区陷入“一放就乱、一管就死”的两难。对此，必须搭建“申报—验核—反馈”全闭环管理机制，依托数字化平台实现配套物资线上申报、自动验核、无感通行，同时设置动态监测与风险预警模块，在提升便利度的同时守住监管底线。

其次，构建区内外协同的空间布局，打破空间壁垒。多数综保区围网内土地资源紧张，无法大规模布局居住、大型商业等设施，这就需要树立“区内生产、区外生活”的一体化思路。在园区周边圈层规划保障性租赁住房、蓝领公寓，实现职住平衡；加密园区与主城区、周边城镇的公共交通线路，增设共享交通点位，有条件的区域推动轨道交通延伸。同时建立园区与属地政府、周边片区的联动机制，推动教育、医疗、政务等公共服务资源跨区域共享。

再次，创新合作模式，保障运营可持续性。综保区管理机构不宜大包大揽所有配套运营，核心职责是划定规则、强化监管。应引入专业运营机构负责设施运维，鼓励社会资本参与宿舍、便民商业等项目建设，区分公益便民业态与市场化业态，既保障基础服务的普惠性，又依靠市场化运营维持配套设施长期运转。政府投资的保障性住房、基础便民设施，优先保障园区从业人员需求。

最后，推动配套从基础保障向品质服务升级。配套建设不能止步于“解决吃饭、购物”等基本需求。园区内从业人员结构多元，一线工人、办公人员、高端人才需求差异明显，需要分层规划设施布局。逐步引入文体活动、法律咨询、政务服务等功能，打造多层次服务生态，让配套从“满足生存”转向“留住人心”，夯实产业发展的人力根基。

五、产城融合的发展风险

政策红利释放的同时，各类跑偏风险也随之显现。推进产城融合、完善配套设施，必须划定清晰底线，防范政策被曲解、利用，确保改革始终服务于综保区产业发展的核心定位。

当前最突出的风险，是借“配套服务”“产城融合”之名变相开展房地产开发。部分市场主体瞄准政策缺口，将配套用地违规改造为酒店式公寓、商住两用楼宇对外销售，彻底背离完善生产生活配套的初衷。针对这一乱象，必须落实多重管控手段：实行联合审批，刚性锁定土地与建筑使用性质，严禁擅自变更用途；建立规划、建设、运营全链条巡查监管制度，定期核查业态合规性；在园区醒目位置公示建筑真实用途，做好风险提示；依托数字化追溯系统，对配套设施、物资使用实行全流程监管，确保用地与设施专用于生产配套和便民服务。

除此之外，还有三类衍生风险需要警惕。一是过度商业化风险，盲目引进大型商业综合体、高端娱乐业态，挤占工业、仓储、研发等核心产业空间，弱化综保区主业；二是资源闲置风险，不顾自身人员流量和实际需求，跟风建设高端配套设施，造成资源浪费；三是监管弱化风险，人员、物资流动增多后，保税货物、园区安全管理难度上升，必须动态优化卡口、人员管理规则。

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熊 斌，天地纵横高级合伙人、香港新型国际贸易中心董事长、IBC国际易货中心董事，浙江大学CAD&CG国家重点实验室博士、中国人民大学海关与外汇法律研究所研究员、首届国际贸易服务博览会组委会执行主席、粤港澳大湾区AEO企业发展大会执行主席、中国报关协会智库专家、广东进出口商会高级顾问、深圳市进出口商会专家顾问、广东深圳报关协会副会长，出版专著10余部，担任多地政府招商顾问。带领团队，为100多个产业园区（海南自贸港、自贸试验区、综保区、保税监管场所、跨境电商综试区等）提供专业服务；带领团队服务超过1万家外贸优质企业，辅导700多家企业通过海关AEO高级认证。
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