一、政策修订背景解读

自从2006年12月，国务院批复中国第一个综合保税区－苏州工业园综合保税区成立至今，综合保税区一直参照《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》（海关总署令第164号公布，根据海关总署令第191号、第235号、第240号、第243号修改）进行管理。

2015年，国办发〔2015〕66号《关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》（以下简称《优化方案》）明确提出“逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。新设立的海关特殊监管区域统一命名为综合保税区”、“将海关保税港区管理暂行办法修订为海关综合保税区管理办法”。

经过15年不断发展，综合保税区逐渐承载了多种功能融合、政策配套叠加等。《暂行办法》已经无法全面满足综合保税区目前高水平、高质量发展的管理需要。综合保税区高质量发展的需要和方案时间节点要求的紧迫性，海关部门出台更加全面、系统的综保区管理办法迫在眉睫。截至目前，全国现有海关特殊监管区域165个，其中综合保税区152个，综合保税区数量占据全国现有海关特殊监管区域的90%以上，已初步实现《优化方案》整合海关特殊监管区域类型的目标。这一现实情况为海关总署相关部门科学制定综合保税区配套管理办法，提供了大量宝贵管理实践经验、现实参考案例、政策制定依据。

此种背景下，2021年7月19日，中国海关总署官网发布《中华人民共和国海关综合保税区管理办法（征求意见稿）》，意见反馈截止时间为2021年8月19日。该办法作为综合保税区的配套管理政策，是海关总署针对综合保税区专门制定的首个系统性管理办法，极具里程碑意义。

二、总体修订情况

综合保税区管理办法共七个章节：总则、对综合保税区与境外之间进出货物的管理、对综合保税区与区外之间进出货物的管理、对综合保税区内货物的管理、对综合保税区内企业的管理、管理体制、附则。

我们发现，该管理办法是基于保税港区管理办法、参考出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区保税港区的管理办法以及有关综合保税区的系列政策（例如海关总署公告2019年第3、26、27、28、29、36、50号；署贸函2021年第36号等）更新、发展、融合而来。（见表1）

表1 海关特殊监管区域相关法律法规一览表

为了便于行业人士更清晰地了解《综合保税区管理办法》的特点，深圳市天地纵横产业研究有限公司、深圳市天地纵横企业管理顾问有限公司专家团队通过逐条比对分析（主要与2018年243号修订后的保税港区管理办法对比分析），政策溯源、探究综保区管理办法有哪些新变化、新特点、进而分析该项管理办法将会产生怎样的政策引导作用，对企业发展、产业转型升级有怎样的影响？下文中《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》统一简称《暂行办法》，《中华人民共和国海关综合保税区管理办法（征求意见稿）》统一简称《管理办法》，予以说明。

三、逐条比对解读

第一章（总则）主要变化点

第一章总则中的条款数目由14条精简为9条，7条政策出现一定变化。（见表2）

表2 第一章政策变化对比图

1、管理目标升级：综保区管理办法中的管理目标由原来的“规范海关保税港区的管理”升级为“为促进综合保税区高水平高质量发展，规范海关对综合保税区的管理”，管理办法要实现的目标导向转为量质并举。

增加4条法律、行政法规依据：法律法规依据在原来的海关法的基础上，由原来的“有关法律、行政法规”扩展为《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国食品安全法》和有关法律、行政法规的规定，这主要基于2018年4月关检合并以来，海关在不同商品、监管区域、贸易方式等角度改革检验检疫监管方式。

2、综合保税区概念范围扩大：首次以署令形式，明确综合保税区定义。本办法所称的综合保税区是指经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，实行特定的进出口税收政策和贸易管制政策的海关特殊监管区域。《暂行办法》第四十四条规定：经国务院批准设立在内陆地区具有保税港区功能的综合保税区参照本办法进行管理。但原有的保税港区的概念已经不适用于现行综保区的发展需要，因此综保区的定义范围扩大，涵盖保税港区定义范围。

3、原《暂行办法》第三条和第七条中“场所”的表述去掉，《管理办法》表述更为严谨，有利于规避歧义理解。保税监管场所主要指保税仓库、出口监管仓库、保税物流中心等。

4、“围网”改“围墙”？原《暂行办法》第四条中的“围网”概念改为“围墙”，围墙的具体定义是什么，有待海关总署进一步解读。

5、进一步明确保税区配套设施的设立条件、范围：删除原《暂行办法》中“保税港区内不得居住人员。除保障保税港区内人员正常工作、生活需要的非营利性设施外，保税港区内不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务”条款。新《管理办法》允许“在围墙内指定区域设立区内生产经营活动配套服务且不涉及免税、保税、退税货物及物品的消费服务设施，但不得建立营利性商业消费设施”，围墙内的消费设施仍是为便利区内生产经营活动而存在的，具有非营利性。（见图1）

图1《综保区管理办法》第五条图示解析                               

6、条款补充：综保区《管理办法》第六条增加“经验收合格的基础和监管设施未经海关同意不得变更、占用”条款，是对原《暂行办法》第六条管理办法的补充和完善。

7、政策合并、业态布局更完善：将原《暂行办法》中的第八条、第十二条、第十四条合并为本法第七条。同时，结合综保区的业务和贸易新业态发展趋势，拓展了保税港区业务范围，如将研发拓展为研发设计、将商品展示拓展展示交易；增加再制造业态以及扩展维修业务适用范围等。

8、综保区《管理办法》第八条是新增条款：综保区《管理办法》第八条是根据《保税区检验检疫监督管理办法》中的“第三条 海关总署统一管理全国保税区的检验检疫监督管理工作。主管海关对进出保税区的应检物实施检验检疫和监督管理”修订增加，也是关检融合的制度体现。

9、结合海关信息化进程，删除原《暂行办法》第六条：删除原《暂行办法》中的“第六条 保税港区管理机构应当建立信息共享的计算机公共信息平台，并通过“电子口岸”实现区内企业及相关单位与海关之间的电子数据交换”。

10、补充兜底条款：《管理办法》第九条“除另有规定外，国家禁止进出境的货物、物品不得进出综合保税区”。在原《暂行办法》第十三条的基础上增加“除另有规定外”，增加了“另有规定时”的政策兜底条款。

第二章（对综合保税区与境外之间进出货物的管理）主要变化点

对比《暂行办法》，第二章中的条款数目由原来的6条增加至7条，其中第十三条内容保持不变。《管理办法》中第十四条、十五条为新增内容，第十条、第十一条、第十二条、第十六条均较之前有所改变。（见表3）

表3 第二章政策变化对比图

 11、明确了综合保税区与境外之间进出的货物申报主体单位。将原《暂行办法》中的第十五条、第三十八条合并为《管理办法》第十条。

12、原《暂行办法》第十七条（一）款中的“生产性”去掉，在《管理办法》第十一条中增加“对区内企业进口自用的上述货物，自国务院批准设立综合保税区之日起，可以享受综合保税区税收政策。”这一变化意味着：

1）从境外进入综合保税区，不限于生产性使用的机器、设备和基建物资可以享受免征进口关税和进口环节税。例如：展示交易、研发使用的机器、设备和基建物资等也可以享受免征进口关税和进口环节税。

2）明确了区内企业进口自用货物享受综合保税区税收政策的时间节点。综合保税区封关之日前，综合保税区内企业进口自用货物就可能提前享受免征政策，将有效降低企业资金成本。

13、体现综合保税区存在多种申报方式：将原《暂行办法》第十八条中的“报关手续”在《管理办法》第十二条中改为“申报手续”。

14、政策一致：原《暂行办法》第十九条通过《管理办法》第十三条一致。

15、新增条款：《管理办法》中的第十四条、第十五条为新增条款，结合国发3号文和自贸区进行的制度创新，完善了在综保区实施检验检疫的作业程序。

16、原《暂行办法》第十六条、第二十条合并修改为《管理办法》的第十六条，这些变化主要体现在以下两方面：

1）监管证件统一：将进出口配额、许可证件、环保证件等监管证件进行了统一归纳描述为“监管证件”。

2）取消进出货物备案管理，明确了进出境环节、进出区环节验核监管证件的规定。

第三章（对综合保税区与区外之间进出货物的管理）主要变化点

《管理办法》第三章精简为八条，主要变化如表4所示。

表4 第三章政策变化对比图

17、将原《暂行办法》第二十一条中的“货物”在《管理办法》第十七条中改为“海关监管物”，并新增“其中生产加工的货物可按其对应进口料件征收关税。”，删除“属于配额、许可证件管理商品的，区内企业或者区外收货人还应当取得配额、许可证件。海关对有关许可证件电子数据进行系统自动比对验核。对于同一配额、许可证件项下的货物，海关在进境环节已经验核配额、许可证件的，在出区环节不再验核配额、许可证件。”这些变化体现在以下两方面：

1）结合综保区货物分类监管创新，本条明确管理对象为海关监管货物。

2）结合综保区选择性征收关税，明确企业生产加工的货物可按其对应进口料件征收关税。

18、政策一致：原《暂行办法》第二十四条与《管理办法》第十八条一致。

19、在《管理办法》第十九条中，删除原《暂行办法》第二十六条中的“境内区外货物、设备属于原进口货物、设备的，原已缴纳的关税、进口环节海关代征税海关不予退还。”，将对区外出口至综保区的设备改为比照免税货物管理。这些变化表明：基于税务部门已经明确境内区外货物、设备属于原进口货物、设备的情形下的出口退税政策，此条款删除了“境内区外货物、设备属于原进口货物、设备的，原已缴纳的关税、进口环节海关代征税海关不予退还”内容。

20、对比原《暂行办法》第二十三条和《管理办法》二十条，发现以下变化：

1）对保税加工过程中的边角料、残次品、副产品的表述更规范。

2）明确了加工过程中使用非保税料件产生的边角料、残次品和副产品运往区外时的税收和监管政策，即运往区外时不予征收关税和进口环节税，无需提交监管证件。

21、新增《管理办法》第二十一条有关固体废弃物处理条款，主要原因为：依据生态环境部、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署公告2020年第53号《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》第三款规定“海关特殊监管区域和保税监管场所（包括保税区、综合保税区等海关特殊监管区域和保税物流中心（A/B 型）、保税仓库等保税监管场所）内单位产生的未复运出境的固体废物，按照国内固体废物相关规定进行管理。需出区进行贮存、利用或者处置的，应向所在地海关特殊监管区域和保税监管场所地方政府行政管理部门办理相关手续，海关不再验核相关批件”制订。

22、对比原《暂行办法》第二十五条和《管理办法》第二十二条，发现以下变化：结合全国各地“批次进出，集中申报'改革，明确了“分送集报”的相关手续。延迟了缴纳税款的期限，将“次月底前集中申报”调整为“在不超过账册核销截止日期的前提下，最迟可在季度结束后15天内完成申报纳税手续”。

23、政策一致：原《暂行办法》第三十七条与《管理办法》第二十三条一致。

24、新增条款：《管理办法》第二十四条为新增条款，该项条款的依据来源为国发3号文《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》第16条提出“境外入区的食品，如需检测的，在抽样后即放行，对境外入区动植物产品的检验项目，实行“先入区、后检测”，根据检测结果进行后续处置”。此条款意味着海关将进一步扩大“抽样后即放行”的适用商品范围。

25、条款删除：删除原《暂行办法》第二十七条，主要原因为《综保区管理办法》将商品展示业务范围扩展为展示交易，原《暂行办法》有关商品展示的条款不适用。

第四章（对综合保税区内货物的管理）主要变化点

《管理办法》第四章扩展为九条，主要变化如表5所示。

表5 第四章政策变化对比图

26、原《暂行办法》第三十条和《管理办法》第二十五条政策规定一致。

27、新增《管理办法》第二十六条，明确综合保税区内加工制造企业可以承接区外委托加工，允许区内企业受托加工可以使用自身保税料件。体现国家支持释放区内剩余产能，畅通国内国际双循环的举措。

28、对比原《暂行办法》第二十八条和《管理办法》第二十七条，发现以下变化：将需检测维修从区外运回区内的时间从”60日内运回保税港区“改为”合同期限内运回“综合保税区”，更加符合企业实际业务的需求，真正做到政策服务于企业。考虑有些检测、维修时间较长的因素，延长了海关监管的机器设备及其零部件、模具和办公用品等运往区外维修的期限（可在合同期限内运回）。同时，删除了部分细则如“区内企业将模具运往区外进行检测、维修的，应当留存模具所生产产品的样品或者图片资料。”为以后监管措施具体实施手段的发展和更新预留空间，以适应未来综保区长远发展需要。

29、对比原《暂行办法》第二十九条和《管理办法》第二十八条，发现以下变化：

1）允许将模具、原材料、半成品等运往区外或其他海关特殊监管区域进行加工和检测。

2）明确了区内企业委外加工、检测的期限和加工检测完毕后的管理要求。

30、原《暂行办法》第三十三条和《管理办法》第二十九条政策规定一致。

31、新增《管理办法》第三十条，该项新增条款明确了销毁海关监管货物按照销毁后货物的实际状态缴纳税款。涉及监管证件的，免予提交。

32、将原《暂行办法》第三十四条、第三十五条合并为《管理办法》中的第三十一条，发现以下主要变化：

1）将《暂行办法》中的“书面报告”改为“报告”，删除”灾害鉴定部门有关证明"，将第三十四条的第二款中的“按照海关审定的价格”改为”按照海关审定的完税价格

2）结合海关监管货物的使用价值情况，细化了因故损毁、灭失的管理程序。

3）将第三十五条中的第一款中的“区内企业应当按照一般贸易进口货物的规定，按照海关审定的货物损毁或灭失前的完税价格，以货物损毁或灭失之日适用的税率、汇率缴纳关税、进口环节海关代征税；”予以删除。可能是因为此项说法已经不符合当前现实。

33、新增《管理办法》第三十三条，该项新增条款明确了区内企业、行政管理机构自用的免税货物按照减免税货物实施管理的规定。

34、原《暂行办法》第三十六条和《管理办法》第三十三条政策规定一致。

第五章主要变化点

将原《暂行办法》的第五章标题“对直接进出口货物以及进出保税港区运输工具和个人携带货物、物品的监管”（共四条）变更为“对综合保税区内企业的管理”。原《暂行办法》共四条，其中第三十八条被调整至第二章，第三十九条、第四十条、第四十一条被合并整合至《管理办法》第六章管理体制的第四十条。（见表6）

表6 第五章政策变化对比图

        35、《管理办法》第三十四条和原《暂行办法》的第一章第九条进行对比，发现：

1）明确“经综合保税区主管海关核准，区外法人企业可以依法在区内设立分支机构”，将有益于区内区外产业融合和联动发展。

2）明确了从事食品相关生产企业取得国内生产经营许可和生产出口食品企业向海关备案的要求。

36、《管理办法》第三十五条由原《暂行办法》的第三十一条、第十条、第十一条合并、整理而成，发现以下主要变化：

1）明确了区内企业电子账册设立和账簿、报表的记账和核算要求。

2）明确了区内企业配合海关稽查、核查的管理义务。

37、《管理办法》第三十七条对比原《暂行办法》第二十二条，明确了海关事务担保的主体对象。

第六章（管理体制） 主要变化点

第六章（管理体制）是新设立的一章，共六条管理办法，其中五条（第三十八、三十九、四十一、四十二、四十三）为完全新增条款，仅有第四十条是整合了原《暂行办法》中的第三十九、四十、四十一条。（见表7）

表7 第六章政策变化对比图

38、《管理办法》第三十八条为新增条款：1）明确卡口、围墙等系统及设备由综保区管理机构承担运维责任。2）明确海关对监管货物及相关运输工具的出入综保区的放行管理权限。

39、《管理办法》第三十九条为新增条款：明确区内海关监管作业场所（场地）的设置管理规定。

40、《管理办法》第四十条为整合条款：明确进出综保区个人物品按照进出境旅客行李物品的有关规定进行监管。

41、《管理办法》第四十一、四十二、四十三条为新增条款，共同明确了海关、综保区管理机构的数据交换和数据共享、职责关系，明确了综保区管理机构的运营管理、安全生产等管理主体责任。

第七章（附则） 主要变化点

《管理办法》第七章主要对应原《暂行办法》第六章，共五条。（见表8）

表8 第七章政策变化对比图

    42、对比《管理办法》第四十四条和原《暂行办法》第四十二条，发现有以下变化：

1）增加了一线进出口“另有规定”的统计例外表述，以适用特殊情况下不纳入统计的情形。

2）增加了海关单项统计事项，将综合保税区与其他海关特殊监管区域或者保税监管场所之间往来的货物，列入海关单项统计。

43、《管理办法》第四十五条相比原《暂行办法》第四十三条，结合关检融合和海关制度改革，适用相关法律、行政法规的范畴将会持续变化，本条款增加了适用法律、行政法规范围的弹性表述。

44、《管理办法》第四十六条相比原《暂行办法》第七条，表明海关将单独制定综合保税区设立审核、建设验收、事中事后监督等管理规定。

45、原《暂行办法》中的第四十四条不再使用，予以删除。