深圳市天地纵横企业管理顾问有限公司 熊斌 李孔杰
综合保税区是我国开放型经济发展的先行区、加工贸易转型升级的集聚区，在承接国际产业转移、推进区域经济协调发展、促进对外贸易和扩大就业等方面发挥了重要作用。近年来，通过发挥政策优势、培育新兴业态、创新监管方式并且不断转型升级，综合保税区已成为促进外贸业态稳定增长的“推进器”。
1 综合保税区概况和主要政策
1.1 综合保税区概况
1990年以来，我国在改革开放的不同阶段，为顺应国际经贸形势的变化和国内经济发展的需要，先后设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区和综合保税区等6类海关特殊监管区域。
作为我国改革开放的试验田，海关特殊监管区域为我国有效对接国际国内市场，承接国际产业转移，参与全球分工，探索改革开放创新经验，做出了重要贡献。
综合保税区是海关特殊监管区域的一种类型，是指经国务院批准设立在中华人民共和国关境内，实施封闭监管，以保税加工、保税物流和保税服务为基本功能并赋予配套的特定税收、监管政策的特定功能区，是目前开放程度最高、政策最优惠、功能最齐全的特殊监管区域，也是我国最接近世界自由贸易园区（自由区）的海关特殊监管区域。
自2006年，苏州工业园综合保税区开始试点以来，综合保税区得到长足的发展。2020年1月8日,即墨综合保税区设立申请获得国务院批复，成为全国第100家综合保税区，同时也是2020年首家获得批复的综合保税区。2020年3月15日，西宁综合保税区开工仪式在青海省西宁市举行，西宁综合保税区的建设填补了青藏高原没有综合性海关特殊监管区域的空白。
目前，中国已建成运营的综合保税区有96个。除青海省和西藏自治区，其他29个省级行政区均建设了综合保税区。
综合保税区已经成为促进外贸稳定增长的“推进器。以2019年前11月进出口数据为例，我国综合保税区进出口26275.6亿元，同比增长9.4%，比全国外贸整体增速高出7个百分点。其中出口15518.2亿元，进口10757.3亿元，分别增长4.3%和17.6%。
1.2 综合保税区主要政策
1.2.1 综合保税区基本政策
（一）税收优惠政策。
1．基建物资及设备进口免征进口关税和进口环节税。
（1）区内生产性的基础设施建设项目所需的机器、设备和建设生产厂房、仓储设施所需的基建物资免税；
（2）区内企业生产所需的机器、设备、模具及其维修用零配件免税；
（3）区内企业和行政管理机构自用合理数量的办公用品，区内企业从国外进口自用的机器、设备免税。
2．境内（指境内区外，下同）货物入区视同出口实行出口退税。
3．区内货物进入境内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际报验状态征税（经批准或授权的除外）。
4．区内企业之间货物交易免征增值税、消费税。
5．经批准或授权可以享受的税收政策。
（1）选择性征收关税政策。区内企业生产、加工并销往区外的保税货物，企业可以选择按其对应进口料件或者按实际报验状态缴纳进口关税；
（2）跨境电子商务零售进口税收政策。区内企业开展跨境电子商务网购保税进口业务可以享受跨境电子商务零售进口税收政策；
（3）赋予区内企业增值税一般纳税人资格政策。经批准试点的综合保税区内企业可自愿申请成为试点企业，并按规定办理增值税一般纳税人资格登记，自增值税一般纳税人资格生效之日起，可享受进口自用设备暂免进口税收后按内外销比例年度补缴税款、内销货物向税务机关申报缴纳增值税和消费税并按规定向海关缴纳进口税收以及缓税利息、外销货物适用出口退（免）税政策、增值税可按规定抵扣等具体政策；
（4）经批准或授权的其他税收政策。
（二）贸易管制政策。
除法律、行政法规和规章另有规定外，与境外之间进出的货物，不实行进出口配额、许可证件管理。
（三）保税监管政策。
1．区内保税存储货物不设存储期限。
2．进口货物入区保税。
3．区内企业之间保税货物可以自由流转。
（四）外汇政策。
进出区（境内区外）货物可用外币或人民币结算。
1.2.2 综合保税区可开展业务
按照《海关总署关于修改〈中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法〉的决定》（海关总署191号令），综合保税区/保税港区可开展业务如下：
（一）存储进出口货物和其他未办结海关手续的货物；
（二）国际转口贸易；
（三）国际采购、分销和配送；
（四）国际中转；
（五）检测和售后服务维修；
（六）商品展示；
（七）研发、加工、制造；
（八）港口作业；
（九）经海关批准的其他业务
在自贸试验区引领以及各综保区持续创新背景下，2018年海关总署研究修订《综合保税区适合入区项目指引》（署贸发〔2018〕1号）。保税加工、保税物流业务全覆盖，保税服务持续增加新的业务类型。
综合保税区适合入区项目指引
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保税加工类企业
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保税物流类企业
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保税服务类企业
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成品全部外销模式
成品全部内销模式
成品内外兼销模式
成品保税流转模式
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出口集拼型
进口配送型
简单加工型
国内流转型
物流综合型
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研发、检测、维修型
保税展示型
服务外包型
进出境运输工具服务型
产品推广服务型
跨境电子商务型
其他服务型
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1.2.3 综合保税区高水平开放高质量发展政策
《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号）提出：实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，以高水平开放推动高质量发展，将综合保税区建设成为新时代全面深化改革开放的新高地，推动综合保税区发展成为具有全球影响力和竞争力的加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心。
国发〔2019〕3号文首次明确出台了“五大中心”实施依托的政策、首次确定了各项政策推进过程中相关部门的职责。
2 综合保税区的发展面临的问题
尽管综合保税区有着天然的政策优势，但各地综合保税区发展过程中也暴露出了诸多令我们深入思考的问题。
（一）重规划申建，轻建设发展
不少地方政府在规划申建过程中投入较多的人力、物力、财力。申建审批之后，存在落实特殊区域运行管理主体责任不到位、以及原规划方案不接地气、无法落地实施的情形。
由于定位认识不足、缺乏产业延伸意识、忽视与本地企业和周边地区的同频联动规划，导致综合保税区招商引资困难，区内企业经营举步维艰。
（二）不同地区综合保税区适用政策的基础条件和能力存在差异
沿海发达地区、东部欠发达地区、中西部地区、沿边地区海关特殊监管区域处在东部率先发展、西部大开发、中部地区崛起、沿边对外开放等不同经济发展阶段和承接国际产业转移的不同阶段，差异很大，面对统一的政策功能，有些吃不饱，有些却无所适用。
（三）整合优化效应不显着
一方面，截止目前，还有相当数量的海关特殊区域，没有整合升级为综合保税区。另一方面，部分已整合升级为综合保税区的海关特殊区域效应不明显，整合前后入区项目进展没有发生明显变化。
3 综合保税区创新发展思路
下文笔者提出几点促进综合保税区高水平开放和高质量发展的思路。
（一）因地制宜，分步部署，重点发展
国发〔2019〕3号文提出了“五大中心”的发展目标和21条任务举措。
各地区应该因地制宜，广泛开展深入调研，结合当地实际情况，主动探索创新，剖析在五大中心各业务领域发展机会，并进一步按照价值链延伸需求，分步部署、有所侧重地规划适合于本地综合保税区发展的业务模式、部署相关任务举措。
（二）强化区内区外联动，促进产业融合
综合保税区不是孤岛，其要发展成为新时代全面深化改革开放的新高地，需要强化区内区外联动。通过重点发展与地区主导产业链相关、上下游配套的保税制造、保税物流、保税服务等业务，可以有助于区域重点产业发展、有助于总部经济企业的落地和发展。
例如：某综合保税区结合当地石化产业的发展需求，建设融合寄售维修服务、检测维修服务、融资租赁服务于一体的集约化专业生产性服务中心，构建功能支持、功能维护、功能恢复、功能租赁集约产业服务区。
（三）自由贸易试验区引领综合保税区发展
进一步通过制度创新激发自由贸易试验区内综合保税区的发展动力，以业务发展需求为基础，探索监管模式创新，促进综保区和自贸试验区的联动发展，充分发挥“基层首创”精神，更好地实现综合保税区的平台价值。东部沿海地区着力引进先进制造业，并延伸价值链，中西部地区着力承接加工贸易转移，开展跨境电商等业务。
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