深圳市天地纵横企业管理顾问有限公司高级合伙人 胡忠

1.背景

随着《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》于2014年12月1日起生效，企业进出口信用管理体系的建设逐渐成为常态。2018年5月1日《中华人民共和国海关企业信用管理办法》（海关总署令237号公布）生效、2019年1月1日《海关认证企业标准》（海关总署公告2018年第177号）落地实施，均标志着AEO制度在我国已得以正式确立。按照国际通行规则，海关对信用状况、守法程度和安全管理良好的企业进行认证认可，对通过认证的企业给予通关优惠便利。海关AEO认证经过4年多的扎实推进，得到了广大涉外企业的高度重视，AEO制度逐步成为企业加强和完善管理、增强自律的手段，逐渐形成了诚信守法经营的良好社会氛围。

根据海关总署237号令和（2018）177号公告的规定，目前海关实际AEO认证工作中调整了对企业整改完善的规定（没有给予特定的整改完善期限），但海关通过AEO认证引导和鼓励企业加强自我管理和自我检查，形成企业自律、主动纠错的诚信驱动机制，逐步实现海关与企业由过去单纯的管理与被管理的关系向合作共赢关系转变，促进企业守法经营，提升海关执法效能的主要目的没有改变，海关AEO认证工作将进一步提升企业自律管理能力，促进合规发展，不断提高企业内控管理水平和市场竞争力。

2018年8月，世界海关组织（WCO）公布了《海关AEO认证者指南》（the Customs AEO Validator Guide），这份重要文件为成员国在全球层面实施AEO计划提供了统一规范的指导，也在AEO认证内容、执行程序等方面提供了进一步详细的基本技术支持；同时有助于广大涉外企业更好地理解和准备AEO认证，增加AEO认证过程的透明度和可预测性，有效促进海关和企业之间更大的信任。

 本文基于对企业实际情况的调研，结合WCO《海关AEO认证者指南》，对标分析目前中国海关AEO认证一些值得商榷的现象，对企业期待海关做出的调整进行小结。

2.《海关AEO认证者指南》相关督促改进机制

WCO的《海关AEO认证者指南》第5部分“REPORTING AND FOLLOW UP（报告和跟进）”中清楚、详细地阐述了通过海关AEO认证工作引导、督促经营者不断修正和完善管理制度、工作流程，以期努力达到或持续符合“经认证的经营者”身份的工作程序及具体内容要求。

以下摘录《海关AEO认证者指南》（the Customs AEO Validator Guide）相关内容：

5.REPORTING AND FOLLOW UP（报告和跟进）

5.1.Reporting（报告）

Validators should ensure that the analysis of findings includes

认证人员应该确保对调查结果进行分析，包括:

a clear overview of the EO (its business, its role in the supply chain, its business model, its Customs related activities, etc.);

一份关于经营者清晰的概述（他的业务、在供应链中的角色、业务模式、与海关有关的活动，等）；

a clear and accurate description of what has been done to verify the fulfillment of the AEO criteria; 

一份为验证AEO标准执行情况所做的工作的清楚准确的描述；

a clear description of all risk areas considered and checked and any follow-up actions suggested to the applicant; 

一份关于所考虑和检查的所有风险领域以及向申请人建议的任何后续行动的清楚的描述；

a clear report of any action or reaction the applicant has undertaken or expressed to the validator;

一份申请人对认证人员所采取或表达的任何行动或反应的清楚的报告；

the clear recommendation about whether to grant the status or not according to the result of validation process;

一份关于是否根据验证过程的结果授予AEO身份的明确建议；

a clear recommendation for the deferment of the decision concerning AEO status, in appropriate cases, until the EO has demonstrated that they have addressed identified deficiencies within the stipulated time;

一份关于在适当情况下推迟有关AEO身份的决定、直至经营者证明他们已在规定时间内处理已发现的缺陷的明确建议；

where the AEO status is not granted, complete and detailed justifications why the status is not granted

如未授予AEO身份，说明未获得资格的完整和详细的理由；

where AEO status is granted, an overview regarding the AEO risk profile and any recommendations for follow-up

授予AEO身份，概述AEO风险和任何后续建议

Validators also report findings to Customs management reflecting the overall work already done (risk analysis, validation planning, checks and visits to the premises of the applicant, risk profile of the specific economic operator, etc.) in a summarised and Systemised way and providing clear indications about future actions ;

认证人员同时向海关管理层报告调查结果，反映已经完成的整体工作（风险分析，认证计划，检查和访问申请人的经营场址，特定经营商的风险状况等），并以汇总和系统化的方式提供关于未来行动的明确的指示；

The final report should include the documentation of supply chain vulnerabilities and best practices that were found throughout the validation process.

最终报告应包括整个验证过程中发现的供应链漏洞和最佳实践的文档。

3.对标分析

对标《海关AEO认证者指南》，我们可以发现目前中国海关实际AEO认证实施中存在一些值得商榷的现象，给企业带来一些困惑，一定程度上影响了企业对AEO制度的认识和实施热情。

1）海关参照《海关认证企业标准》对企业进行实地认证过程中未对相应事实进行明确形式的固定

目前中国海关在对企业进行实地认证时（除部分海关使用了现场执法记录仪外）没有与相关企业进行具体认证事项的现场确认形式，那么反映出的管理实际现状与《海关认证企业标准》间差距的事实无法取得企业确认固定；即使使用现场执法记录仪也只是对认证全过程做了整体记录，并未就具体认证事项取得企业确认固定。这样就无法确保实地认证的具体事实与最终认证结果事实一致性，海关行政执法的自由裁量权被无限扩大。

2）海关参照《海关认证企业标准》对企业进行实际认证后，未明确、完整、详细告知具体认证结果

目前，对于新申请认证的情况，《中华人民共和国海关企业信用管理办法》（以下简称为：《管理办法》）第十六条规定“未通过认证的企业，海关制发《不予适用认证企业管理决定书》”;对于重新认证的情况，《管理办法》第十八条规定“对未通过重新认证的，海关制发《企业信用等级认定决定书》，调整企业信用等级”。海关在以上两种决定书的事实部分描述中一般简单告知企业：“经审核认定，你单位不符合《海关认证企业标准》的规定”或“你单位原适用海关高级（或一般）认证企业管理。我关发现你单位于XXXX年XX月XX日未通过高级（或一般）认证重新认证”，据此事实海关根据管理办法相关规定认定（或调整）企业信用等级并适用相应管理措施，同时告知企业可依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定进行救济。

海关参照《海关认证企业标准》对企业进行实际认证的具体结果是海关最终认定（或调整）企业信用等级并适用相应管理措施的唯一依据，应将海关的实际认证行为视为海关认定（或调整）企业信用等级的决定行为这一具体行政行为中不可分割的重要部分，因此，海关负有明确、完整、详细地告知企业不符合《海关认证企业标准》的具体内容以及根据赋分规则标明得分情况的法定义务。上述存在的缺陷导致海关根据《管理办法》规定做出企业信用管理等级决定的事实不清、证据不清，也使给予企业的行政复议和行政诉讼救济手段形同虚设。

3）海关对企业进行实际认证后开具的《整改意见通知书》未能明确告知改进意见和方向

目前海关对内管理层出具的认证报告材料是否符合国际规则精神尚无法考证，但对企业出具的《整改意见通知书》中内容绝大多数以“未落实……标准要求”、“完善……标准规定”、“……流程不完备”等等类似原则、笼统，甚至模糊的表述，如果企业认证过程中未很好的记录当时情况，事后面对这样一份整改意见企业基本无法开展有效地工作。

4.企业的期待

许多企业反映：针对以上存在的现实情况，企业虽对认证结果感到不解、委屈，但却无法准确、有效地维护合法权益；同时也考虑到海关认证工作对企业的“长期威慑”，因此对海关的认证结果“逆来顺受”。长此以往，不仅无法进一步规范海关行政执法行为、提高海关行政执法能力，对海关形象产生消极影响；也会使广大企业对AEO制度的认识产生偏差，影响进出口信用管理体系的建设和全面推进。

近日，国务院总理李克强签署国务院第711令，公布了修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2019年5月15日起施行。党中央、国务院高度重视政务公开工作，此次对条例的修订，坚决贯彻落实党中央、国务院全面推进政务公开的精神，加大政府信息公开力度，积极回应人民群众对于政府信息公开的需求，体现了近年来政府信息公开工作的新进展、新成果，有利于解决实践中遇到的突出问题。

海关作为国家进出口管理最高机关，企业期待海关在进出口监管领域积极贯彻落实党中央、国务院的具体要求。

AEO工程是海关认证标准、企业自身特色和行业最佳实践融合的过程，是持续动态、循环优化的管理工程，不是一蹴而就的事务。海关实施认证的过程也是帮助企业更好地建立和落实各项管理制度，并使之有效运行的过程。海关通过实际认证工作，如果能够给予企业具体、明确的整改完善意见，就能够使企业清晰了解其管理中存在的问题和改进方向，督促企业不断完善和加强自身管理体制，逐步提高企业合规经营的能力和管理水平；同时，也能使海关的行政决定更具说服力。以此充分发挥好AEO认证对企业管理的规范引导作用，切实推动进出口企业信用管理体系的建设。

5.鸣谢

本文的撰写过程中，得到了以下各位具有多年海关行政执法经历的执业律师、法律专业人士的大力帮助，在此表示衷心地感谢！

1、吕友臣，北京德恒（深圳）律师事务所高级合伙人、团队负责人、业务发展委员会副主任

2、李涛，北京德恒（深圳）律师事务所执业律师

3、王先友，广东瑞霆律师事务所执行主任，瑞霆走私犯罪与职务犯罪辩护研究中心主任，深圳市政府重大行政决策咨询专家库专家

4、陆晖，广东瑞霆律师事务所副主任，瑞霆走私犯罪与职务犯罪辩护研究中心执行主任

5、雷显，广东瑞霆律师事务所执业律师

作者介绍

胡忠，深圳市天地纵横企业管理顾问有限公司高级合伙人，企业实务&海关业务双料专家，致力于企业走私违规风险防控和贸易合规常态保障服务。 胡先生深谙涉外企业管理特色和风险事务，精通海关执法依据和处理流程，指导众多企业合规处置涉外事务风险。