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2022年11月17日，商务部、海关总署、国家发改委、工信部、财政部、自然资源部、生态环境部、国家税务总局等8部门印发《关于推动海关特殊监管区域与自贸试验区统筹发展若干措施的通知》(商自贸发〔2021〕224号)，《通知》从统筹完善两类区域布局、统筹优化两类区域管理、统筹用好两类区域政策、统筹推动两类区域产业发展、统筹推进两类区域改革创新、加强组织实施等方面明确了20条具体措施，为自贸试验区与海关特殊监管区域的统筹发展、、创新发展提供了有力的政策支持。

自2015年挂牌以来，厦门自贸片区以海关特殊监管区域为核心载体，坚持以制度创新为核心，充分发挥自贸试验区改革开放试验田和海关特殊监管政策功能优势，对标国际最高标准，大胆试、大胆闯、自主改，聚焦投资、贸易、金融、事中事后监管等领域，先后在政府职能转变、投资管理体制、贸易便利化与金融开放创新等领域开展改革试点，累计推出553项创新举措，全国首创126项，其中30项厦门经验在全国复制推广，5个厦门样板入选全国自贸试验区“最佳实践案例”。同时，在2021年度全国海关特殊监管区域发展绩效评估中，厦门象屿保税区质量效益全国综合排名第一名；另外，根据中国船级社碳中和评价认证，厦门象屿综合保税区成为全国首个实现零碳排放的综合保税区。厦门自贸片区构建的自由贸易试验区和海关特殊监管区域优势互补、统筹发展良好机制具有广泛的借鉴意义。本文特此略作梳理以供参考。

2023年1月1日，国务院正式批复，同意厦门象屿保税区与厦门象屿综合保税区整合优化为新的厦门象屿综合保税区，这标志着厦门所有海关特殊监管区域均已转型为综合保税区。全国海关特殊监管区域数量也由168个调整为167个，其中综合保税区156个，保税区7个，保税港区2个，跨境工业区1个，出口加工区1个。

截至目前，在全国21个自贸试验区中共设立了65个海关特殊监管区域，其中综合保税区60个。

全国自贸区和海关特殊监管区域分布关系

2015年4月21日，按照党中央、国务院决策部署，厦门自贸片区正式挂牌成立。厦门自贸片区总面积43.78平方公里，包括两岸贸易中心核心区与东南国际航运中心海沧港区，范围包含了当时所有的海关特殊监管区域，其中象屿保税区0.6平方公里、象屿保税物流园区0.7平方公里、厦门海沧保税港区9.51平方公里。厦门海关特殊监管区域由此成为厦门自贸片区的核心区。

研究厦门自贸片区、海关特殊监管区域统筹发展的成功案例，我们可以清晰地看到以下两方面的脉络。

（一）精心谋划，构建两类区域统筹发展机制

行政统筹发展机制是推动厦门自贸片区和海关特殊监管区域统筹发展的核心动力。厦门自贸片区作为国内扩大开放、倒逼改革、转变政府职能的试点区，通过在制度创新与政府职能转变方面开展先行先试，建立由同一管理机构统一负责自贸试验区和海关特殊监管区域发展的组织领导和利益协调机制，为全国范围内的政府职能转变提供先行借鉴。

目前，厦门自贸片区建立完整的工作推进机构，成立以市委书记为组长、市长为第一副组长的自贸工作领导小组，组建了实体化运作的厦门自贸片区管委会，市委常委任自贸委和市自贸办主任。建立健全与海关、海事和所在区等部门的联席会议机制，以及与市直部门之间良好的联动招商工作机制，形成了举全市之力、一体化共谋自贸试验区建设的良好氛围。大致经历了以下三个阶段：

第一阶段：厦门自贸片区申报阶段

继2013年上海自贸区挂牌成立，厦门就加入申报自贸区的行列，坚持以港立市，坚持“两条腿走路”的工作思路，边申报、边改革、边实施，于2013年11月，专门成立“海关特殊监管区域整合和自贸区建设工作组”，具体负责海关特殊监管区域整合和自贸区建设的组织实施、统筹协调工作。挂牌之后，就由厦门自贸片区管委会负责厦门所有海关特殊监管区域的统筹规划，为政策的自上而下贯彻执行提供强有力保障。厦门自贸片区管委会牵头建立的长效沟通协调机制，避免了多头指挥，在推行政策制度创新、争取市(区)相关部门支持、协调驻区监管和服务机构方面形成了有效的服务合力。

第二阶段：厦门自贸片区高速发展阶段

2015年4月8日福建省委编委印发《中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会（厦门海沧保税港区管理委员会）主要职责内设机构和人员编制规定》（闽委编[2015]9号），明确厦门自贸片区管委会为省人民政府派出机构、规格为正厅级，并规定了主要职责、内设机构、人员编制和领导职数等。

2015年4月25日，厦门自贸片区管委会机构筹备工作会议决定，成立综合组、经济发展组、财政金融组、规划建设组、政策法规组、综合监管组等六个工作组和象屿、海沧两个办事处，启动福建自贸试验区厦门片区管理机构运作工作。　7月3日，厦门自贸片区管理委员会成立，厦门市副市长倪超出任管委会主任，熊衍良同志出任中国（福建）自由贸易试验区厦门片区工作委员会委员、书记。7月14日， 福建省人民政府任命倪超为中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会（厦门海沧保税港区管理委员会）主任；任命熊衍良、赵晓波、陈敏为中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会（厦门海沧保税港区管理委员会）副主任。10月10日， 厦门市委任命厦门象屿保税区管理委员会主任林树溪、海沧区人民政府区长李伟华、湖里区人民政府区长徐国庆同志兼任中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会（厦门海沧保税港区管理委员会）副主任。12月30日，地处厦门自贸片区的原东渡、象屿两个海关正式整合成为一个海关，并仍沿用“东渡海关”的名称。

第三阶段：厦门自贸片区高质量发展阶段

中国经济已经转向高质量发展阶段，我国正加快出台新时期推动综合保税区高质量发展的改革措施，厦门自贸片区也进入到高质量发展阶段。

2022年9月，为了持续促进自贸区管理体制转型升级、创新发展，强化统筹功能，厦门自贸片区管委会再次优化调整机构。一是不再保留厦门海沧保税港区管理委员会。将中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会（厦门海沧保税港区管理委员会）正式更名为中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会。二是不再保留象屿保税区管委会。将象屿园区办事处及下设的3个内设机构调整为中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会的2个内设机构。三是将海沧园区办事处、空港园区办事处、综合监管和执法局由下设机构调整为中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会的内设机构。四是不再保留自贸委托管单位厦门市大嶝对台小额商品交易市场管理委员会。将厦门市大嶝对台小额商品交易市场管委会办公室更名为大嶝对台小额商品交易市场管理局，作为中国（福建）自由贸易试验区厦门片区管理委员会的内设机构。

厦门象屿综合保税区

（二）改革创新，促进两类区域高质量发展

产业融合是两类区域的重要途径，为推动厦门自贸片区和海关特殊监管区域产业统筹发展，厦门市构建了两类区域产业发展规划协调机制。

一是构建服务产业新发展格局的新平台新载体。厦门自贸片区以全流程改革创新全面促进产业在两类区域集聚和离岸贸易、供应链、国际中转集拼、数字经济等新业态、新模式、新经济集聚发展，形成了航空维修、融资租赁、航运物流、跨境电商、文化贸易、集成电路研发设计、新兴金融和总部结算基地等一系列特色产业集群，打造了航空维修、融资租赁、进口酒、集成电路、跨境电商等14个重点平台，初步建成国内重要的全球一站式航空维修基地，成为全国第四大飞机融资租赁和第一大二手飞机融资租赁集聚区、全国第二大进口酒口岸、全国最大燕窝深加工基地。

二是持续推进全流程改革创新，构建区域一体化发展格局。凸显区域整体优势，高位谋划空港综合保税区，持续加强象屿综合保税区、海沧港综合保税区的联动发展，充分发挥各自资源优势，化产业、功能互补融合，更加凸显区域发展的整体性和协同性。象屿综合保税区将大力发展航空航天、工程机械等再制造和高技术、高附加值保税检测以及融资租赁、跨境电商等业务，鼓励航空、电子信息技术、生物医药等产业创新研发，集聚供应链、现代物流、邮轮、智慧仓储、金融等行业总部，拓展影视制作、动漫游戏、版权交易等领域的数字贸易，打造物流分拨中心、检测维修中心和研发设计中心。将发挥“自贸试验区+综合保税区+台商投资区+自主创新示范区”四区叠加优势，对标高水平创新发展建设国际分拨中心、加工制造中心、检测维修中心、研发设计中心、销售服务中心“五大中心”。空港综合保税区将聚焦航空维修制造、国际物流与分拨、商务商贸服务等临空产业以及新一代信息技术、智能装备、科教研发等高新技术产业，集聚一批有实力、有行业影响力的企业、研发机构、投资机构等，强化数字赋能，力争建成面向金砖国家开放重要窗口、两岸统筹发展前沿平台、区域协同发展重要引擎，成为国内临空经济发展典范。

厦门空港综合保税区

三是健全实施机制，强化规划执行。一方面，多规融合。强化厦门自贸片区“十四五”规划与《厦门市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》的对接融合。确保各项规划在总体要求上指向一致、空间配置上相互协调、产业目标上有机匹配。另一方面，完善重大项目联动协调机制。加强重点项目的要素保障，对重点项目开展跨前服务、前期论证，确保规划通过项目实施得到有效有力落实。再一方面，统筹政策配套。建立与厦门自贸片区改革创新、试点政策、财政等政策协调和工作协同机制，加强财政预算与本规划实施的衔接协调，将厦门自贸片区财政性资金优先投向十四五规划确定的重大任务和重大工程项目。

借鉴厦门的经验，为构建全国范围内海关特殊区域战略发展新格局，发挥自贸区等开放平台联动发展和辐射带动效应，特提出以下建议。

（一）深刻理解海关特殊监管功能作用，大力支持保税经济发展

国内不少地区缺乏对海关特殊监管区域这些特殊的属性的充分理解，对海关特殊监管区域作为发挥政策功能优势的“新高地”、培育新兴业态的“孵化器”、促进国内大循环的“中心节点”与国内国际双循环战略链接的“强磁场和关键转换器”、促进外贸稳定增长的“推进器”等功能作用认识不深，导致重视程度和人财物等资源导入不足。

海关特殊监管区域作为特殊功能经济区，始终承担着为深化改革开放探索新路径、积累新经验的重要战略使命，必须了解海关特殊监管区域的特殊属性，梯度推进区域高质量发展，避免“比特区更特”、“开放度最大”变成一种“口惠”。

借鉴厦门的发展经验，建议不仅要求各海关特殊监管区域直属部门深入理解海关特殊监管区域的特殊属性和发展规律，还要将“海关特殊监管区域高质量统筹发展”的理念涵盖全域、贯穿全局；不仅要在顶层设计、工作布局，还要在投入保障、支持力度等方方面面，都要体现高度重视特殊区域发展的次序安排；不仅要在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在考核机制上优先体现，还要在资金投入上优先保障，确保财政资金用在园区基础设施建设、海关基础业务、企业服务等方面聚力增效。

（二）完善海关特殊监管区域统筹发展机制，加强地区开放平台的统筹

国内不少海关特殊监管区域“重申建、轻发展”，缺乏开放性平台一体化统筹发展机制，普遍存在权职混乱、部门分割、职能交叉、管理成本高、政策不协调、资源整合效益低下等方面的问题。

借鉴厦门的经验，我们认识到：完善海关特殊监管区域统筹发展机制，汇聚各开放平台动力，是发挥海关特殊监管区域优势，构建新一轮改革开放“试验田”、进一步融入经济全球化重要载体的核心事务，各地方政府有必要平稳、有序、扎实地推进统筹发展机制，汇聚各开放性平台动能，赋能本地区自贸区、海关特殊监管区域联动发展。

（三）落实落细具体措施，切实推动两类区域高质量发展

一是制定统筹发展方案。为切实推动两类区域高质量发展，建议各地区制定两类统筹发展方案，加强对海关特殊监管区域功能定位指引，据此建立海关特殊监管区域统计分析、考核评估、政策支持和专项资金扶持体系，落实主体责任和权责关系，强化相关政府管理部门对海关特殊监管区域规划建设和运行管理主体的责任，将海关特殊监管区域发展纳入政府经济发展总体规划和年度重点工作，引导符合海关特殊监管区域功能定位的优质项目集聚发展。

二是加强投入和财政金融支持。以财政扶持政策为突破口，通过对推动自贸区、海关特殊监管区域内重大项目引进、存量资源改造和盘活、重要功能平台打造以及重大创新试点等实施财政扶持政策，促进保税区持续稳定发展。鼓励政策性金融机构、保险、担保公司和海关特殊监管区域管理机构开展合作，开发针对性金融产品，创新金融支持方式，服务海关特殊监管区域区内企业健康发展需要。加强各类产业发展基金、风险投资机构、银行业金融机构与区内企业的对接，满足区内企业多元化的融资需求、拓展投资新领域。

三是优化营商环境。围绕两类区域统筹发展，建立与海关、税务、外汇、商务、市场监管等职能部门的协调推进机制，持续开展贸易监管创新、投资管理制度创新、金融制度创新等。充分利用国企平台系统的服务资源，整合开发公司、市场、进出口、物流、物业等服务主体的服务资源，加强人才引进和培养，为区内企业的提供更好的运作环境、更贴切的配套服务，构建良性发展生态体系。

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熊斌 深圳市天地纵横产业研究有限公司高级研究员